该编第二章为数据治理，包括政府数据权属、政府数据采集与汇聚、数据共享、数据开放等内容。

[33]组织法上既有规定职权的做法，也有只规定任务而不规定职权的做法。根据《宪法》第89条第3项规定，国务院规定各部和各委员会的任务和职责，统一领导各部和各委员会的工作，并且领导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作;第4项规定，国务院统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分;第17项规定，审定行政机构的编制。

一方面，行政组织作为国家机构的一部分，自然带有政治性，故行政组织的设置等不应成为行政的自留地，必须确保立法机关介入行政组织设置的可能性。诸如学术研究所等其他与国民权利义务无关者，没有必要以法律规定。行政组织毫无法律的规定是不可想象的，有疑义的只是行政组织应当在多大范围内实行法律保留。[6]而且，行政组织的法律化也能保证行政责任的明确化，有助于基本权利的保障和救济。[27]钟赓言:《钟赓言行政法讲义》，王贵松、徐强、罗潇点校，法律出版社2015年版，第150页。

[24]因官制成为预备立宪的头等大事，这一上谕也被称作厘定官制谕。根据宪法，规定审计长为国务院组成人员。人民指派代表组成代表机构，该代表机构行使共同意志的部分权力，负责制定法律。

那么，宪法是否需要全民公决呢？假如举行公决，那么，我们就能很直观地确认宪法是主权者的意志。[43]是时候停下来梳理一下他的逻辑了：1.历史上第一个宪法为什么有效力？答曰：它的效力是预设的，这个预设用规范形式来称谓就名之曰基础规范。海德格尔说，语言是存在之家。②法律地位（legal status）。

根本法作为概念确定下来成为标准说法之后到美洲各殖民地立宪之前，应该说根本法等于宪法。3.古希腊民主注定被淘汰。

请大家也把自己想象成一起与会的众比丘，回忆佛陀的教法，合诵审定之。基础规范，说到底是一个绝对命令：有实效的法律秩序应该被认为是有效力的。凯尔森提出此区分的背景是要把传统所理解的国家职能（立法、行政、司法）化解为法的创设职能，延续其国家是法秩序的命题。这种权力只属于章程制定者所有。

[10]转引自〔德〕卡尔·施米特：《宪法学说》，刘锋译，上海人民出版社2001年版，第25页。为了克服卢梭的主权不能被代表的禁令，成功地从卢梭直接的人民主权过渡到西耶斯的立宪代表制，我提出了最后的人民集会的假设，想象人民在最后一次集会上做出关于未来生存方式的根本决断：主权所有权和行使权适度分离。他把团体选择什么样政体的决定称为一个法令（decree）[56]。阅读中国宪法文本，看到本宪法以法律的形式这个句式时，如果能恍惚觉察到作者的身影，当是觉悟到了成文宪法的本质，心里就会悄然地把这个句子替换为我们中国人民以法律的形式。

[15]前注[11]，〔美〕潘恩书，第257页。第二部分进入凯尔森的纯粹法学体系探寻基础规范对宪法效力的解释，发现基础规范仅仅在形式逻辑上预定了宪法的效力，并未证立宪法效力的根据。

[27]〔德〕康拉德黑塞：《联邦德国宪法纲要》，李辉译，商务印书馆2007年版，第60～61页。[21]在英国，根本法是针对国王和议会而言的，大意是，国王和议会有所不能为。

什么是实质宪法呢？在凯尔森眼中，而实质宪法，那就是说，调整一般法律规范创造的那些规范，以及在现代法律里，决定立法的机关和程序的那些规范，是每个法律秩序的主要因素[5]。和凯尔森的基础规范相比，最后的人民集会把宪法的效力追溯到人民的制宪权，这就把他的法——逻辑意义上的宪法形象化、实质化了。其实，这个法是个抽象的说法，未必指实定法律，可能指的是法律的原则或理性的原则，所以根本法的效力可能是指道德约束力也可能是指法律约束力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。两个方面换一种方式来表述就是两个问题：宪法为什么是有效力的？宪法为什么必须被尊崇甚至信仰？凯尔森的纯粹法学试图回答第一个问题，回避甚至排斥第二个问题。理由何在？1.政治离不开代表，不存在不实行代表原则的国家。

这里，凯尔森选择一个模糊的措辞可能，意在回避争论。这绝不是说凯尔森的基础规范过时了，更不是否定其意义，而是主张宪法学把基础规范和制宪权理论对比互参，如此方得见识宪法之真面目。

每一个社会团体成立，先要对一些原始条例取得一致意见，然后整理成文，这就是该社团的章程。后来，尤其是在第二次世界大战以后的立宪大潮中出现很多没有历史和社会基础的宣言式的理念型宪法，这些宪法的失败更加证明了上述两点的正确性。

③在否定的意义上排除了其它形式属性，即是说，宪法不是协议，不是纲领，等等。这里需要指出的是，第一，实定宪法和自然法、政治道德的区分不是绝对的，后者可以被转化为实在法，比如通过权利法案或通过违宪审查的解释机制。

从源头上说，把宪法和社团章程类比，应该是一种西方的思维，而且是美国的成文宪法思维。3.最重要的，本质上最具有宪制性质的或者真正根本性的东西不是写下来的，甚至不应该这样做，如果不希望国家被毁坏的话。关键词: 宪法的法律性（效力理由及权威来源） 基础规范 人民制宪权 最后的人民集会 宪法是什么？宪法是法律。同样是绝对主权论者的卢梭，把主权者置换为人民，但他同样认为主权者不受法律约束。

但对于宪法而言，其效力的根本体现在于，宪法是全部法律秩序及一切法律规范效力的源泉，是一切的强制力最终的唯一的合法性根据。当我们说宪法的法律效力时，我们在说什么？对于一般的法律规范而言，效力（validity）指向约束力和强制力。

 摘要: 宪法的法律性即宪法的规范性，下含三个子命题：宪法是法律。人们普遍地把宪法是根本法和宪法的最高地位混为一谈。

这个声音多么类似《创世纪》中上帝的命令呀。在美洲殖民地独立立宪，特别是1787年美国联邦立宪、1791年法国制宪以后，几乎可以说宪法等于根本法。

[37]Hans Kelsen, Allgemeine Staatslehre, Julius Springer Verlag,1. Aufl.，1925， S.249.黑体部分为作者原文所加。雷宾南译作《英宪精义》，流于文学式意译，恰恰失却了戴雪追求概念精确性的精神和全书的理论宏旨。我相信最后的人民集会这个假设有其独特的理论价值，可以为解决经线上的两大难题充当一个逻辑驿站。不过，宪政主义者更多地强调第二个功能。

用施密特绝对宪法/相对宪法的二分法来准确地表述，应该说宪法被相对化、形式化了，于是，宪法律等于宪法，宪法律等于根本法。卢梭说，在国家之中，并没有任何根本法是不能予以废除的，即使是社会公约也不例外。

（三）宪法是最高的法律（supreme law）这是宪法是法律这个命题的递进，包括两层含义：宪法具有法律效力。政治代表是通过这种或那种机制选择出来的贤能之辈，借助它们的德性、知识和理性，社会纷繁复杂、谬误与真理混杂在一起的个人意见得以综合提炼，社会的公共利益被发现，最后形成公意。

此处法律权威，包含两层意思：①法律效力（legal validity）。一些人指责凯尔森的基础规范神乎其神，这的确冤枉他了，应该说，他几乎触及神秘之地，却如触电般返回原地了。